도시 토지의 이용

앞서 보았던 것처럼 도시공간구조는 도시민의 일상생활에 질서를 부여해 주는 틀로서, 이는 이미 그전에 시민들의 도시 활동이 토지와 시설에서 원활하게 이루어지도록 짜놓은 공간적 유산이기도 하다. 이러한 공간구조가 어떠한 형태로 형성되는가 하는 것은 이미 살펴보았으므로, 여기에서는 도시 토지이용의 특성과 규제 그리고 그에 따른 토지문제를 중심으로 살펴보기로 한다.

도시 토지이용의 특성과 용도별 배분
토지이용이란 일정 토지 위에서 발생하는 시민들의 제반 활동이나 이용의 형태로서, 이의 결정에도 사람, 활동, 장소(시설)의 세 가지 요소가 작용하게 된다. 일반적으로 토지이용이란 일정한 의지, 권력, 능력을 지닌 활동의 주체가 그 활동에 필요한 각종의 물리적 시설 조건이 갖춰져 있는 토지와 접촉하면서, 도시 생활의 한 부분인 특정 활동을 지속적으로 수행하는 것이라고 정의할 수 있다. 
도시공간 안에서의 토지이용 상태는 크게 도시적 토지이용과 비도시적 토지이용의 두 가지로 구분할 수 있다. 우선 도시적 토지이용이란 도시 기능의 수행을 물리적 시설, 즉 인공적 요소를 가하여 도시 생활에 편리하고 안전하며 쾌적한 상태의 토지로 재구성함을 의미한다. 따라서 도시적 토지이용은 개발의 성격을 띠며, 한정된 토지를 가장 효율적으로 이용하기 위해 적절한 용도별 배분을 하게 되므로 배분적 성격을 나타내게 된다. 또한 도시적 토지이용의 배분적 성격은 도시 활동에 필요한 기능별 소요 면적에 따라 기능별 특성에 맞도록 상대적 위치, 즉 입지를 결정하여 도시 전체의 토지이용이 최고, 최적 토지이용이 되도록 해야 함을 의미한다.
다음으로 비도시적 토지이용이란 도시적 토지이용이 불가능하거나 쾌적한 환경 조성을 위해 보전해야 할 가치를 지닌 토지를 자연 그대로 유지하면서 사용하는 것으로 보존적, 입지적 성격을 띤다.
이러한 도시 토지의 용도별 배분은 시장의 원리에 의해 자연스럽게 형성되는 부분과 계획의 원리에 의해 인위적으로 용도 지정이 이루어지는 부분이 있다. 전자는 도시공간구조의 형성 원리처럼 각 용도가 도시 공간상에서 접근성의 원리에 입각한 지대 경쟁을 통해 지대 지급의 의사와 능력의 순서대로 도시중심에서 외곽으로 나가면서 배열되는 상태를 뜻한다. 한편 후자는 각 기능, 즉 용도의 혼재로 인해 발생하는 외부 불경제적 요소를 해소하고, 도시 생활의 안정성과 쾌적성을 확보하기 위해 기능 분리의 원칙에 입각한 용도지역제 등 토지이용 정책에 의해 인위적으로 형성되는 것을 뜻한다.
토지시장의 원리에 의해 자연스럽게 결정되는 도시 토지의 이용에 관해서는 이미 살펴보았고, 여기에서는 각 도시정부가 도시기본계획을 수립하여 토지를 용도별로 배분하는 양상을 살펴보고자 한다.
우리나라 전체 74개 도시의 용도별 토지 배분 현황을 살펴보면 도시행정 구역 전체의 12.3%가 주거지역이고, 산업지역(상업, 공업)이 6.4%, 그리고 녹지지역(그린벨트 및 농지 등 포함)이 73.8%의 구성비로 용도가 배분된다. 6대 광역시(부산, 인천, 대구, 대전, 광주, 울산)의 평균용도 배분도 이와 비슷한데, 한 도시에 인구 1,100만이 살고 있는 초거대도시 서울은 주거지역의 면적 비율이 도시행정 구역의 49.7%를 절반이나 차지하는 실정이다.

 

 

도시 토지 수요 증대와 토지문제
도시인구의 증가와 경제력의 증대에 따른 도시성장은 토지 수요의 양적, 질적 증대를 초래한다. 그리고 이러한 토지 수요의 증대는 토지이용 패턴의 변화를 가져오고, 이것이 결국 도시공간구조의 진화를 촉진하게 된다. 토지 수요의 증가를 초래하는 일반적 요인으로 인구 증가, 경제구조의 변화, 소득 증대, 과학기술의 발달 등을 들 수 있다. 첫째, 인구 증가는 한정된 도시 토지 공간을 더욱 집약적으로 이용하도록 한다. 단독주택을 아파트나 연립주택 등의 고밀도의 주거지로 개발하게 하고, 도심부의 재개발을 통해 고층 건물을 짓고 지하공간을 이용하는 등 토지의 입체적 이용을 촉진한다. 둘째, 도시경제 구조의 변화, 즉 산업화는 공업 용지의 수요를 증대시키며, 3차 산업의 발달은 유통과 서비스 생산에 필요한 토지 수요의 증대를 가져온다. 셋째, 도시민의 소득이 증대하면 물질적 욕구보다는 쾌적성을 선호하게 되고, 그에 따라 공공용지의 수요가 증대하며, 이는 곧 공간 수요의 증대로 귀결된다. 충분한 위락시설, 쾌적한 주거 환경의 선호는 주거, 서비스업, 녹지 및 위락 공간의 상대적 비중을 높이게 된다. 넷째, 과학기술의 발달은 교통과 통신의 발달로 상대적 공간거리가 줄어들며, 이는 도시의 교외화현상을 촉진하는 계기가 되어 결과적으로 도시공간의 확산을 가져온다. 자동차의 증가로 인한 교통 용지의 증가 등이 그 좋은 예이다.
도시의 성장에 따라 토지 수요가 증가하는 반면 비교적 한정된 도시공간 위에서 인구가 계속해서 집중함으로써 도시 활동의 기반인 토지의 부족 현상을 초래한다. 이는 주택 부족과 제반 공공시설 용지의 원활한 공급을 제한함으로써 도시문제 발생의 직접적 원인이 되고 있다. 이러한 토지문제는 도시 토지가 갖는 특성과 토지시장의 구조적 결함에 기인하는데, 우선 토지의 특성을 살펴보면 다음과 같다. 

 

토지의 공급이 상대적으로 제한되어 있다. 토지 상호 간에 대체가 곤란하다. 토지는 부동성을 띤다. 토지의 용도가 다양하다. 토지의 병합과 분할이 가능하다. 경제, 사회, 행정적 측면에서 위치에 따라 그 가치가 달라진다.
한편 도시토지의 문제는 이러한 특성을 갖는 도시 토지의 특성뿐만 아니라 토지시장이 갖는 구조적 결함에서 비롯되는데, 이는 토지의 동질성이 결여되어 있고, 토지에 관한 정보가 부족하며, 같은 시간 구매자(수요자)와 판매자(공급자)에 의한 완전경쟁이 이루어지기 어렵기 때문이다.
이상과 같은 토지와 토지시장의 속성 그리고 도시의 성장에 따른 우리나라의 도시 토지 이용상의 문제점은 아래에서와 같이 급격한 지가 상승, 개발이익의 불공평한 배분, 투기 행위의 만연, 토지이용의 비효율성의 4가지로 구분해 볼 수 있다.
급격한 지가 상승은 도시 토지가 그 공급이 제한되어 있는 반면에, 도시인구의 증가, 산업구조의 변화, 소득 증대, 과학기술 등의 발전은 토지 수요를 증대시키고, 이는 곧 지가의 상승을 초래하게 된다. 이러한 지가 상승은 다른 경제지표의 상승을 훨씬 앞지르는 것으로, 도시개발이 한창이던 1963년에서 1977년까지의 지가 상승은 GNP의 성장률을 훨씬 앞지르게 되었다.
투기 행위의 만연은 지가의 상승폭이 물가 상승을 훨씬 앞지름으로써, 토지가 생산요소가 아닌 재산 증식의 수단으로 인식된다. 그로 인해 우발적 개발이익을 기대하는 토지의 가수요가 발생하고, 토지의 투기가 발생한다. 이는 도시 토지의 상대적 공급부족 현상을 심화시켜 도시문제를 악화시키고, 사회적으로는 사행심과 한탕주의 등 바람직하지 못한 사회문제를 유발하게 시키는 원인을 제공하게 된다. 
개발이익의 사유화 역시 토지의 수요 증가를 일으킨다. 토지의 가치는 현재의 이용 가치와 앞으로 기대되는 개발 가치로 구분된다. 이용 가치란 토지가 특정 용도로 이용되는 데에서 발생이 기대되는 현재 및 장래의 순이익을 현재의 가치로 환산한 가격을 말하고, 개발 가치란 토지소유자 외의 국가나 지방정부의 개발사업 및 투자의 결정에 따라 미래에 달성되리라고 기대되는 토지의 가치를 말한다. 이때 개발이익이란 개발자에서 이용가를 뺀 토지가치의 증가분을 의미한다. 도시개발사업 또는 관련 정책 및 계획으로 인해 얻어지는 우발적 이익이 개발사업의 비용부담자인 전 시민에 돌아갈 수 있도록 사회에 환수되지 못하고, 토지소유자에게 유보될 때 정부의 개발행위는 소득분배의 왜곡을 초래해 사회적 형평성을 저해하고 토지 투기의 직접적 원인이 된다.
토지이용의 비효율성도 토지이용을 계획적으로 유도, 개발되지 못함으로써 조방적 토지이용을 초래하고, 토지의 입지적 가치에 걸맞지 않은 용도로 사용되는 저이용 등으로 최고, 최적 토지이용이 되지 못하는 경우가 빈번하다. 결국 투기의 목적으로 토지를 소유함으로써 발생하는 법인의 비업무용 토지와 공한지 등의 문제를 발생시키기도 한다.